自貿(mào)區(qū)將是中國(guó)參與世界競(jìng)爭(zhēng)合作的一個(gè)重要平臺(tái)，自貿(mào)區(qū)制度環(huán)境必須與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，符合國(guó)際慣例與準(zhǔn)則，且具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這樣才能吸引海外金融資源流入，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從這個(gè)角度來(lái)理解，政策和改革一樣重要。“要改革”不等于“不要政策”。

成立一年多來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀是，在金融機(jī)構(gòu)快速落地的同時(shí)，金融業(yè)務(wù)總量沒(méi)有出現(xiàn)相應(yīng)的增長(zhǎng)。自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)發(fā)展低于預(yù)期的主要原因：

2013 年9 月上海自貿(mào)區(qū)掛牌以來(lái)，金融各界對(duì)上海自貿(mào)區(qū)金融改革與開(kāi)放的政策預(yù)期較高，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)數(shù)持續(xù)超常規(guī)增長(zhǎng)：截至2014 年5 月底，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到2297 家，占全區(qū)新設(shè)企業(yè)家數(shù)的24%，已完成2015 年產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指標(biāo)的60%以上，其中持牌類(lèi)金融機(jī)構(gòu)達(dá)57 家，融資租賃股權(quán)投資類(lèi)金融機(jī)構(gòu)321 家，金融信息服務(wù)、投資與資產(chǎn)管理等金融相關(guān)企業(yè)1919 家;在國(guó)際金融交易平臺(tái)建設(shè)方面，上海金交所黃金國(guó)際板已于2014 年9 月投入運(yùn)行，上海國(guó)際能源交易中心、上海國(guó)際金融資產(chǎn)交易中心、大宗商品國(guó)際交易平臺(tái)以及跨境清算平臺(tái)等多個(gè)金融創(chuàng)新平臺(tái)均已完成或進(jìn)入了啟動(dòng)階段。

然而，在金融機(jī)構(gòu)快速落地的同時(shí)，區(qū)內(nèi)金融業(yè)務(wù)的發(fā)展卻總體低于預(yù)期：截至2014 年9 月，自貿(mào)區(qū)的貸款余額823 億元，同比零增長(zhǎng)，而同期上海地區(qū)銀行業(yè)的貸款余額增幅為6.9%。相比之下，自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)增長(zhǎng)明顯落后于區(qū)外，缺乏有效商業(yè)模式和業(yè)務(wù)來(lái)源成為自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)面臨的普遍性問(wèn)題。

上海自貿(mào)區(qū)是我國(guó)金融開(kāi)放創(chuàng)新先行先試的重要載體，具備國(guó)際傳統(tǒng)意義上的“自由貿(mào)易園區(qū)”(FTZ)與“金融自由區(qū)”的雙重屬性。在《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》)公布后，各界高度聚焦上海自貿(mào)區(qū)“探索資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放”等改革內(nèi)容，但在過(guò)去的一年實(shí)踐中，上述改革內(nèi)容的政策及其實(shí)施細(xì)則出臺(tái)的速度總體低于預(yù)期。我們認(rèn)為，影響改革進(jìn)程的因素主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，現(xiàn)有管理機(jī)制影響決策效率。根據(jù)《總體方案》，上海自貿(mào)區(qū)目前采用的是中央與地方共同管理的雙層架構(gòu)，基本沿用我國(guó)先前的保稅區(qū)管理體制：各地自貿(mào)區(qū)設(shè)立、宏觀決策由國(guó)務(wù)院部委(派駐機(jī)構(gòu))及對(duì)應(yīng)直屬機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)，區(qū)內(nèi)行政管理與開(kāi)發(fā)工作交由地方政府負(fù)責(zé)，管委會(huì)作為當(dāng)?shù)卣沙鰴C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體事務(wù)執(zhí)行與協(xié)調(diào)。現(xiàn)有管理機(jī)制存在以下問(wèn)題：

(1)上海定位于我國(guó)“金融改革開(kāi)放的試驗(yàn)田”，金融改革開(kāi)放的政策與節(jié)奏缺乏協(xié)同，細(xì)則操作不到位，影響了區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)拓展與創(chuàng)新;

(2)自貿(mào)區(qū)資金流動(dòng)的開(kāi)放性和離岸性需要嚴(yán)密合圍的“金融圍欄”加以規(guī)范，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管理應(yīng)納入國(guó)家宏觀審慎監(jiān)管框架中去，完整性與統(tǒng)一性必不可缺。而目前“一區(qū)一議”的監(jiān)管原則不利于金融資源與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從目前各地籌備自貿(mào)區(qū)的情況來(lái)看，地方政府是具體方案的制訂與推動(dòng)者，在利率、匯率改革和資本賬戶(hù)開(kāi)放的路徑、先后次序上“一區(qū)一議”，增加了自貿(mào)區(qū)金融體系未來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制與推廣的難度。

其次，金融制度改革缺乏很好的協(xié)同性，具體細(xì)則落地慢。由于金融領(lǐng)域相關(guān)法律調(diào)整沒(méi)有及時(shí)到位，自貿(mào)區(qū)目前的金融法律總框架的形成仍然有賴(lài)于“一行三會(huì)”、外匯局等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分頭研究和出臺(tái)部門(mén)規(guī)章。就自貿(mào)區(qū)金融政策進(jìn)展而言：2013 年12 月2 日，《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》(“央行30 條”)出臺(tái)，縱觀其隨后陸續(xù)出齊的七條細(xì)則，重要制度突破體現(xiàn)在FT 賬戶(hù)體系建立，為后續(xù)跨境融資便利化、資本項(xiàng)目可兌換改革試驗(yàn)提供了重要載體，但由于FT 賬戶(hù)與境內(nèi)結(jié)算賬戶(hù)的資金流動(dòng)仍按跨境業(yè)務(wù)實(shí)施管理，F(xiàn)T 賬戶(hù)的資金和業(yè)務(wù)便成為“無(wú)源之水”，其離岸業(yè)務(wù)的功能受到嚴(yán)重抑制。

與此同時(shí)，行業(yè)發(fā)展方面的部門(mén)細(xì)則仍處于醞釀階段，業(yè)務(wù)管理辦法均未落地，包括：區(qū)內(nèi)民營(yíng)銀行、金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻，區(qū)內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存貸比監(jiān)管指標(biāo)調(diào)整辦法，跨境投融資業(yè)務(wù)與離岸金融服務(wù)辦法;區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人雙向投資境內(nèi)外證券期貨市場(chǎng)具體規(guī)定;區(qū)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)跨境再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及跨境投資范圍與比例等涉及銀證保監(jiān)管事項(xiàng)均無(wú)明確規(guī)定。區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在缺乏明確法律指引的情況下自然難以有效拓展業(yè)務(wù)。

法律是改革的制度保障。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)有期限停止有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，是出于上海自貿(mào)區(qū)體制改革、模式創(chuàng)新與現(xiàn)行法律法規(guī)可能存在矛盾的現(xiàn)實(shí)考慮，同時(shí)也基于自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施緊迫性，但那只是一種特別措施和臨時(shí)手段;而金融市場(chǎng)利率、匯率與投資領(lǐng)域等開(kāi)放與管制更需要頂層設(shè)計(jì)與宏觀指導(dǎo)，地方人大與政府推動(dòng)作用有限。

第三，對(duì)自貿(mào)區(qū)政策“可復(fù)制、可推廣”的認(rèn)識(shí)存在偏差。在海外，自貿(mào)區(qū)金融活動(dòng)往往被定義為一個(gè)獨(dú)立于其他領(lǐng)地的特殊活動(dòng)，其金融市場(chǎng)和業(yè)務(wù)在國(guó)際資本流動(dòng)影響下必然會(huì)帶有離岸金融和跨境套利的性質(zhì)，其監(jiān)管要求與在岸金融市場(chǎng)有著很大的區(qū)別。即使在一些資本項(xiàng)目開(kāi)放的國(guó)家(例如美國(guó)的IBFs)，離岸與在岸金融業(yè)務(wù)在邊界上也有著極為清晰的劃分，其在金融政策制定和資金雙向流動(dòng)管制寬松度上通常采取雙軌運(yùn)行模式。

最后，自貿(mào)區(qū)要改革不等于不要政策。自貿(mào)區(qū)將是中國(guó)參與世界競(jìng)爭(zhēng)合作的一個(gè)重要平臺(tái)，這就要求自貿(mào)區(qū)制度環(huán)境必須與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，符合國(guó)際慣例與準(zhǔn)則，且具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這樣才能吸引海外金融資源流入，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從這個(gè)角度來(lái)理解，政策和改革一樣重要。在金融領(lǐng)域改革試點(diǎn)方面，在明確自貿(mào)區(qū)“一線(xiàn)”和“二線(xiàn)”金融業(yè)務(wù)邊界的基礎(chǔ)上，金融監(jiān)管部門(mén)需要加快試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投融資匯兌和人民幣跨境使用便利化的政策探索，盡快形成與國(guó)際規(guī)則接軌的金融制度框架：自貿(mào)區(qū)的金融制度和政策設(shè)計(jì)上即使不建成“洼地”，也不能脫離全球金融服務(wù)體系要求、建成缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的“高地”，至少應(yīng)該建成符合國(guó)家金融宏觀審慎管理目標(biāo)、有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、與現(xiàn)有國(guó)際金融中心站在同等起跑線(xiàn)的“金融開(kāi)闊平地”。

上海自貿(mào)區(qū)金融突破的三個(gè)必選項(xiàng)

之一：監(jiān)管組織與金融監(jiān)管模式創(chuàng)新。金融結(jié)構(gòu)變遷決定著監(jiān)管體系的變遷方向。從我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和金融現(xiàn)狀來(lái)看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)程度逐漸加深，宏觀金融結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，目前“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的監(jiān)管制度框架面臨越來(lái)越大的挑戰(zhàn)壓力，統(tǒng)一監(jiān)管漸成共識(shí)。但是，短期內(nèi)制度整體切換成本較高，因此，在上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行“大金融”監(jiān)管改革試驗(yàn)是一個(gè)較為理想的選擇，在監(jiān)管體制上先破后立，主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際普遍通行的金融混業(yè)模式，有利于增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)金融吸引力和釋放國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新活力，也為全國(guó)范圍內(nèi)探索混業(yè)監(jiān)管框架先行做一個(gè)試驗(yàn)。

在監(jiān)管組織架構(gòu)上可以借鑒迪拜的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一性監(jiān)管組織——中國(guó)自貿(mào)區(qū)金融事務(wù)管理局，具體負(fù)責(zé)：①對(duì)全國(guó)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融市場(chǎng)、在岸及離岸金融活動(dòng)與機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管工作;②在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)金融領(lǐng)域的立法與執(zhí)法工作;③國(guó)際監(jiān)管信息交流與合作。

之二：優(yōu)化FT 賬戶(hù)管控機(jī)制，增強(qiáng)“一線(xiàn)”“二線(xiàn)”資金互動(dòng)機(jī)制。依照“一線(xiàn)宏觀審慎，二線(xiàn)有限滲透”的監(jiān)管原則，央行《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算管理業(yè)務(wù)核算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則(試行)》落地后，上海自貿(mào)區(qū)FT 賬戶(hù)業(yè)務(wù)正式啟動(dòng)，自貿(mào)區(qū)企業(yè)不僅可以透過(guò)該賬戶(hù)在區(qū)內(nèi)開(kāi)展投資匯兌、經(jīng)常與直接投資項(xiàng)下的跨境資金結(jié)算，境外人民幣離岸市場(chǎng)低成本融資匯兌的路徑也已走通。但在建立自貿(mào)區(qū)與區(qū)外境內(nèi)兩者的資金“后向聯(lián)系”方面還有待探索。

設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的目的并不是建成一個(gè)“飛地”型的離岸中心，而是引領(lǐng)中國(guó)金融體系更高層次開(kāi)放的示范區(qū)，這就需要在現(xiàn)有FT 賬戶(hù)體系基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步投融資匯兌創(chuàng)新，探索區(qū)內(nèi)與境內(nèi)區(qū)外資金流動(dòng)總量管控模式，即可以按照企業(yè)投融資匯兌需求預(yù)測(cè)實(shí)行自貿(mào)區(qū)“年度總額控制”的模式，央行等監(jiān)管部門(mén)可以在遵循“有限滲透”原則之上分階段擴(kuò)大或收縮匯兌額度，同時(shí)提升金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展分賬核算業(yè)務(wù)的自主性。按照現(xiàn)有細(xì)則，自貿(mào)區(qū)企業(yè)一般結(jié)算戶(hù)向FT(含同名)賬戶(hù)產(chǎn)生的資金劃轉(zhuǎn)視同跨境業(yè)務(wù)，因此經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)只需進(jìn)行交易真實(shí)性審核后，即可直接在“總盤(pán)子”可用額度范圍內(nèi)按申請(qǐng)人指令辦理資金劃轉(zhuǎn)并實(shí)時(shí)報(bào)送央行外匯管理信息系統(tǒng)，以提高投融資匯兌便利靈活程度。

之三：創(chuàng)造政策優(yōu)勢(shì)，吸引國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)與人才。2014 年全球金融中心指數(shù)(GFCI)第十六期排名中，上海在全球83 個(gè)金融中心中位列第20 位，為中國(guó)地區(qū)排名最靠前的城市;在得分上，上海(690 分)與傳統(tǒng)國(guó)際金融中心(IFC)的倫敦(778 分)、紐約(784)、東京(718)仍存在較大分差，即使在地區(qū)金融中心(RFC)的競(jìng)爭(zhēng)中，我國(guó)香港、新加坡繼續(xù)保持領(lǐng)跑地位，而新崛起的亞洲金融中心如首爾、迪拜和阿布扎比等城市的排名也高于上海，在制度環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境和人力資源等方面具備獨(dú)到優(yōu)勢(shì),對(duì)國(guó)際資本有較強(qiáng)的吸引力。

與海外金融中心比較，上海擁有對(duì)內(nèi)強(qiáng)健的經(jīng)濟(jì)與金融腹地、中國(guó)內(nèi)地體系最為完整的金融要素市場(chǎng)、國(guó)際化水準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施以及優(yōu)越的地理位置，短板則集中在金融對(duì)外開(kāi)放度與自由化度、業(yè)務(wù)深度和國(guó)際化金融人才等方面。因此，利用好上海自貿(mào)區(qū)在利率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目開(kāi)放和離岸金融等領(lǐng)域先行先試的改革機(jī)遇，是上海縮短與傳統(tǒng)IFC差距、確立與亞洲新興RFC 的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要一環(huán)。

日本東京JOM 市場(chǎng)是“后來(lái)居上”型的典范，在設(shè)立時(shí)采取的是“內(nèi)外分離”市場(chǎng)模式，本國(guó)強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力、定制符合日元國(guó)際化戰(zhàn)略的配套稅收和金融扶持政策都促進(jìn)了JOM市場(chǎng)的快速發(fā)展，在開(kāi)業(yè)當(dāng)月即吸引了歐洲日元規(guī)模達(dá)204 億美元，約占JOM 離岸市場(chǎng)總資產(chǎn)的22%，同時(shí)也成功分流了相鄰時(shí)區(qū)的香港、新加坡等RFC 的金融資源，促進(jìn)了國(guó)際化金融機(jī)構(gòu)與人才的聚集。至1988 年，JOM 市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)香港、新加坡和紐約，成為當(dāng)時(shí)僅次于倫敦的全球第二大離岸市場(chǎng)，也為東京躍升世界級(jí)金融中心及日后地位鞏固作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

相形之下，上海自貿(mào)區(qū)成立迄今一年多的金融進(jìn)展與成效與市場(chǎng)期望還存在著不小差距，國(guó)際資本參與自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)的意愿不強(qiáng)。例如，上海金交所推出的“黃金國(guó)際板”目前成交僅為主板的6%左右，與自貿(mào)區(qū)設(shè)立多層次國(guó)際金融、商品與資產(chǎn)市場(chǎng)旨在吸引離岸人民幣回流、提升國(guó)際定價(jià)權(quán)等目標(biāo)尚有較大距離。