而這一情況的產生有很多歷史原因，1998年以后，煤炭探礦權的管理分屬于各省市自治區，煤層氣探礦權的管理權則歸屬于國土資源部，這一制度設計不可避免地出現了煤層氣與煤炭兩種礦權設置重疊的問題。僅在2007年的統計中，全國98個煤層氣探礦權中有86個涉及礦權重疊問題，86個煤層氣探礦權與1406個煤炭礦業權重疊。

由于煤炭需求量快速增長，而煤層氣礦權面積大、開發利用進展緩慢，影響了煤炭資源的開發進度，因此，礦權重疊的矛盾也變得十分突出。

目標擴張：投資風向標

這些產業瓶頸也是“十二五”規劃中力圖解決的，過去中國的煤層氣產業從零起步，雖然發展迅速，但未能達到政策所期望的結果。

據前瞻產業研究院監測數據顯示，2010年，煤層氣產量15億立方米，商品量12億立方米。新增煤層氣探明地質儲量1980億立方米，是“十五”時期的2.6倍。2010年，煤礦瓦斯抽采量75億立方米、利用量23億立方米，分別比2005年增長226%、283%。

其中，山西、貴州、安徽等省瓦斯抽采量超過5億立方米，晉城、陽泉、淮南等10個煤礦企業瓦斯抽采量超過1億立方米。

但從地面抽采方式看，“十一五”規劃原定地面抽采量為50億立方米，最終卻完成不到1/3。煤層氣“十一五”的其余目標，也基本沒有實現預期。

此前業界一直預測，煤層氣的“十二五”規劃總產量，將在200億立方米左右。其中，地面開發煤層氣產量約為90億立方米，而實際公布的目標則是產量達到300億立方米，其中地面開發160億立方米。

業界認為，目標提高固然帶來很大困難，但也體現出國家對于煤層氣開發勢在必行的決心，提升了整個產業的信心。同時也意味著后續支持政策的陸續推出，這也將吸引資金流向該產業，最終形成通過政策引導產業發展的良性循環。

能否復制美國經驗

有觀點認為，此次“十二五”煤層氣目標大幅調高的一個重要原因，是希望能復制美國的經驗，將煤層氣作為天然氣的重要替代能源，提高能源的自給率。

按照規劃，中國“十二五”天然氣占能比重將由目前的4.3%提高到8%以上。這意味著天然氣缺口超過1/3。中國是煤層氣資源大國，儲量僅次于俄羅斯和加拿大。借鑒美國成功發展煤層氣產業，或許可以彌補天然氣不足的劣勢。

國家信息中心經濟預測部一位專家表示，美國通過頁巖氣的成功開發使得該國常規天然氣價下降了41%，電價下降了50%，甚至成為天然氣凈出口國(頁巖氣與煤層氣都屬于非常規天然氣，成分均為甲烷氣體)。

除了頁巖氣，美國的煤層氣開發也是全球最成功的。而這些經驗歸納起來，就是恰當的扶持政策與開放的市場。

20世紀70年代末期，美國石油價格一度高漲，為緩解石油供需矛盾，美國政府于1980年出臺了《能源以外獲利法》)鼓勵非常規氣體能源和低滲透氣藏的開發，其中是第29條的稅收補貼政策也適用于煤層氣。該稅收優惠政策令其內部收益率達到了20%，這在煤層氣開發的初期起到巨大的推動作用。

除此，美國政府還先后投入了60多億美元進行煤層勘探開發活動。用于培訓和研究的費用達十幾億美元。同時，美國還開放天然氣管道給煤層氣，因此美國生產的煤層氣大部分都進入天然氣管網銷售給燃氣公司，礦井抽放的煤層氣有的直接供給坑口發電廠，有的則與煤混合燃燒作為鍋爐燃料。

在不到20年的時間內，美國的煤層氣從年產量不足2億m3迅速增加到1998年的接近324億m3。至今，美國煤層氣產業在美國能源產業中的地位已經舉足輕重。

俄羅斯的煤層氣位列世界第一。然而俄羅斯常規天然氣產量已然很高，因此煤層氣發展緩慢。除美國，煤炭產量比中國小得多的加拿大、澳大利亞的煤層氣產量都已經超過中國。

因此，業界也在期待政策能借鑒美國經驗，提供更優惠的條件。而未來5年政策能否吸引外資和其他資金進入該領域，并出現一些成功商業開發的項目而不僅僅是資源的跑馬圈地，只有這樣煤層氣產業才有可能形成有效的擴張。