自2005年小貸公司試點(diǎn)成立以來(lái)，小貸公司在中國(guó)獲得迅猛發(fā)展。據(jù)中國(guó)人民銀行的統(tǒng)計(jì)，截至2013年9月底，中國(guó)已有小貸公司7398家，貸款余額7535億元，實(shí)際數(shù)字更超出此數(shù)，其總量已相當(dāng)于一家中等規(guī)模銀行。

同時(shí)，小貸公司這種新型經(jīng)濟(jì)組織正受到政府、金融學(xué)術(shù)界和民間越來(lái)越多的關(guān)注。但小貸公司是否屬于金融機(jī)構(gòu)，小貸公司未來(lái)將向何處去，這些問(wèn)題始終與小貸公司的成長(zhǎng)發(fā)展如影隨形，至今沒(méi)有明確結(jié)論，這在一定程度上制約了小貸公司的發(fā)展。

一、小貸公司設(shè)立和監(jiān)管的法律視角2005年6月中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)在四川、貴州、山西、陜西、內(nèi)蒙古五省(自治區(qū))開(kāi)展小貸公司試點(diǎn)，中國(guó)特色的小貸公司從此誕生。在上述試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行于2008年5月4日聯(lián)合頒布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)小貸公司的性質(zhì)、設(shè)立、資金來(lái)源、資金應(yīng)用、監(jiān)管和終止等方面做出了初步規(guī)定。到目前為止，《指導(dǎo)意見(jiàn)》仍然是規(guī)范小貸公司最高層級(jí)的法律。自此，小貸公司的身份得到法律正式認(rèn)可，這為小貸公司下一步的快速發(fā)展掃清了法律障礙。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，省級(jí)政府獲得了小貸公司的準(zhǔn)入審批及主要監(jiān)管權(quán)。事后看來(lái)，省級(jí)政府監(jiān)管在客觀(guān)上造就了今日中國(guó)小貸公司特殊的發(fā)展現(xiàn)狀，即“監(jiān)管地方化、創(chuàng)新區(qū)域化、發(fā)展不平衡化”。

2008年以來(lái)，全國(guó)絕大多數(shù)省份結(jié)合本地實(shí)際情況，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的框架內(nèi)，陸續(xù)制定了開(kāi)展小貸公司試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)和管理辦法。

后來(lái)的實(shí)踐表明，主要由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管小貸公司的模式是合理的，對(duì)小貸公司的發(fā)展也產(chǎn)生了良好效果。

小貸公司批準(zhǔn)設(shè)立后，隨著其業(yè)務(wù)的展開(kāi)，其經(jīng)營(yíng)管理的重點(diǎn)集中在如下幾個(gè)關(guān)鍵方面：能否通過(guò)股東借款、定向私募、同業(yè)拆借、委托借款等再融資方式獲得后續(xù)資金?能否跨區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)?能否將分散的股權(quán)相對(duì)集中在主要的發(fā)起人股東名下?這些經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題的解決，涉及到對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的突破，成為擺在各省金融辦面前的監(jiān)管難題，也考驗(yàn)著各省金融辦的監(jiān)管智慧。

我們欣喜地看到，部分省份通過(guò)制定規(guī)范性文件放寬了對(duì)小貸公司的監(jiān)管，鼓勵(lì)了小貸公司多方面的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，如浙江省發(fā)布《浙江省小貸公司向主要法人股東定向借款操作細(xì)則》《浙江省小貸公司同業(yè)調(diào)劑拆借資金操作細(xì)則》《浙江省小貸公司設(shè)立異地分支機(jī)構(gòu)操作細(xì)則》《浙江股權(quán)交易中心小貸公司定向債業(yè)務(wù)規(guī)則》及廣州市發(fā)布《廣州小額再貸款公司業(yè)務(wù)試行辦法》，鼓勵(lì)小貸公司多方面再融資;重慶市發(fā)布《重慶市小貸公司委托貸款管理暫行辦法》，放開(kāi)了小額貸款的委托貸款業(yè)務(wù)等。總之，從實(shí)踐效果看，那些勇于突破《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行創(chuàng)新監(jiān)管的省份，其小貸公司發(fā)展?fàn)顩r明顯優(yōu)于“循規(guī)蹈矩”的省份。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，就是契約經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則本是“法無(wú)規(guī)定即自由”，但由于小貸公司所經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的特殊性，它需要在政府一定范圍的監(jiān)管下開(kāi)展活動(dòng)。上述各類(lèi)政策性文件，屬于地方政府部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件，雖然在學(xué)理上它們根本不能被稱(chēng)為法律，但其在事實(shí)上卻成為了規(guī)范小貸公司發(fā)展的行業(yè)性準(zhǔn)“法律”。在實(shí)踐適用中，正由于有省級(jí)監(jiān)管部門(mén)發(fā)布的這些非“法”之“法”，小貸公司才因“有法可依”而敢于大膽進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

二、小貸公司的金融屬性及法律定位英格蘭銀行認(rèn)為，金融的本質(zhì)特征有三點(diǎn)：提供流動(dòng)性、期限轉(zhuǎn)換和提高杠桿。能向企業(yè)提供流動(dòng)性、期限配合和提高杠桿等服務(wù)，從而在不同程度上替代商業(yè)銀行核心功能的機(jī)構(gòu)，在本質(zhì)上都屬于金融機(jī)構(gòu)。

基于上述觀(guān)點(diǎn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中雖然并未明確規(guī)定小貸公司屬于一種金融機(jī)構(gòu)，但小貸公司業(yè)務(wù)本身具有金融屬性。首先，小貸公司的業(yè)務(wù)本質(zhì)就是向貸款需求企業(yè)提供貨幣，并通過(guò)時(shí)間、空間差獲取中間利潤(rùn);其次，小貸公司經(jīng)營(yíng)的乃是貨幣化了的信用，即小貸公司從貸款發(fā)放到貸款回收中間存在時(shí)間和空間的間隔，其中依靠的就是借款人的信用，當(dāng)然其需要借助制度化的契約形式來(lái)保障借款人承諾的實(shí)現(xiàn);再次，由于資金在持續(xù)流通的金融鏈中才能持續(xù)產(chǎn)生價(jià)值，因此，小貸公司在經(jīng)營(yíng)中就必然要使其資金使用效率最大化，這就決定了小貸公司必然需要不斷地再融資或杠桿融資。

正如中國(guó)人民銀行前副行長(zhǎng)吳曉靈所說(shuō)，小貸公司就其經(jīng)營(yíng)本質(zhì)而言屬于“非存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)”，但其金融機(jī)構(gòu)的定位至今未得到法律明文認(rèn)可。《指導(dǎo)意見(jiàn)》一方面將小貸公司定位為一般工商企業(yè)，但另一方面，在小貸公司設(shè)立審批時(shí)卻又要求“應(yīng)向省級(jí)政府主管部門(mén)提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T(mén)申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，這相當(dāng)于給小貸公司設(shè)立設(shè)置了前置審批程序，與一般工商企業(yè)設(shè)立程序又存在很大不同。實(shí)踐中出現(xiàn)了部分省份金融辦的年檢監(jiān)管與工商年檢備案難以協(xié)調(diào)的情形，這些都影響了省級(jí)金融辦監(jiān)管效果的實(shí)現(xiàn)。

更為重要的是，如果小貸公司不能在法律上明確定性為金融機(jī)構(gòu)，“名不正，則言不順”，社會(huì)各界難免帶著有色眼鏡看小貸公司，小貸公司本身也無(wú)法獲得其作為金融機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的待遇及發(fā)展的動(dòng)力，長(zhǎng)此以往，必將放緩其目前快速發(fā)展的步伐。對(duì)小貸公司金融機(jī)構(gòu)的法律定位，將在很大程度上決定省級(jí)政府監(jiān)管政策的走向，并最終影響小貸公司的未來(lái)。

金融與法律密不可分。一國(guó)金融法律制度，在法律意義上可以視為一種制度化了的市場(chǎng)金融活動(dòng)的法律契約。因此，小貸公司的金融機(jī)構(gòu)定位必須借助法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。中央政府可以修訂《指導(dǎo)意見(jiàn)》，也可以出臺(tái)《小貸公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》，并在其中明確小貸公司的“非存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)”本質(zhì)，這樣定能極大程度上再次促進(jìn)中國(guó)小貸公司的繁榮和發(fā)展。